Kavandatavad digireeglite muudatused ei vähenda tõenäoliselt halduskoormust ega paranda konkurentsivõimet

Euroopa Liidu kavandatavad digireeglite muudatused ei vähenda tõenäoliselt halduskoormust ega paranda konkurentsivõimet, kirjutavad Ellex Raidla eksperdid Merlin Liis-Toomela ja Hegle Pärna.

Ajalugu näitab, et iga tööstusrevolutsioon on toonud kaasa murrangulisi muutusi majanduses ja ühiskonnas. Aurumasin muutis tootmise olemust, elekter kujundas ümber terved linnad ja elurütmi ning arvutid viisid meid digiajastusse. Tänane neljas tööstusrevolutsioon erineb varasematest selle poolest, et muutus ei sünni enam üksikute läbimurdeliste leiutiste toel, vaid mitme tehnoloogia samaaegsel ja vastastikku võimenduval arengul. Tehisintellekt, automatiseerimine ja digiplatvormid kujundavad üheaegselt ettevõtlust, avalikke teenuseid ja ka tarbijate käitumist.

Õigus on tehnoloogilisele arengule alati järele jõudnud alles tagantjärele. Kui varasemate tööstusrevolutsioonide ajal oli see mahajäämus suhteliselt väheoluline, siis täna on tehnoloogia arengutempo muutunud plahvatuslikuks, samal ajal kui õigusloome liigub aina aeglasemalt. Tekkinud ajanihe tehnoloogia ja õiguse vahel on kujunenud üheks keskseks ühiskondlikuks ja majanduslikuks väljakutseks.

Euroopa Liit on püüdnud sellele arengule vastata ulatusliku digiregulatsiooniga, otsides tasakaalu innovatsiooni soodustamise ja õiguskindluse tagamise vahel. Selle tulemusel on kujunenud terve rida nn digireegleid – isikuandmete kaitse üldmäärus (IKÜM), digiteenuste määrus, andmemäärus ning tehisintellektimäärus. Samas on üha selgemaks saanud, et ka heade eesmärkidega loodud õigusakt võib praktikas hakata majandusarengut pidurdama ning tekitada ettevõtjatele ebaproportsionaalseid kohustusi. Õiguse eesmärk ei ole üksnes riske maandada, vaid kujundada keskkond, kus ühiskond ja majandus saavad areneda, mitte takerduda normide rägastikku.

Eelnevast arusaamast lähtuvalt on nüüd nende reeglite paremaks koostoimimiseks ja lihtsustamiseks ette valmistatud digivaldkonna koondpakett (Digital Omnibus) ning tehisintellekti käsitlev koondpakett (Digital Omnibus on AI), mille Euroopa Komisjon esitas 19.11.2025 (edaspidi koos Euroopa Komisjoni ettepanek). Digital Omnibusi formaalne eesmärk ei ole luua uusi norme, vaid korrastada ja tõhustada olemasolevat regulatsiooni. Praktikas tähendab see aga ettevõtjate jaoks taas vajadust ümber hinnata, millised reeglid neile kohalduvad ja kuidas need omavahel suhestuvad. Tekib paratamatult küsimus, kas järjekordne regulatiivne „parandusring“ muudab õigusruumi lihtsamaks või hoopis keerukamaks. Kas plaanitav reform teenib oma põhieesmärki, toetada ühiskonna ja majanduse arengut või hoopis pidurdadab seda?

Mis peitub lihtsustamise taga?

Võib öelda, et tehnoloogiaõigus on Euroopas viimase kümnendi jooksul kasvanud kiiremini kui ükski teine õigusvaldkond. Uus tehnoloogia on võrdunud justkui reeglina uue õigusaktiga. Selle tulemuseks on killustunud õigusraamistik, kus eri seadused on valminud eri aegadel ja eri loogikaga. Praktikas ei seisne probleem üksnes selles, et digivaldkonda reguleerivaid õigusakte on palju, vaid just selles, et need on üles ehitatud erineva loogika järgi ja ei moodusta terviklikku süsteemi.

Isikuandmete töötlemisel võib samaaegselt kohalduda IKÜM, andmemäärus ja tehisintellektimäärus, mis lähtuvad erinevatest eesmärkidest – põhiõiguste kaitsest, andmete ringluse soodustamisest ja tehnoloogiariskide juhtimisest. Kuigi need normid ei ole otseselt vastuolus, ei ole nende koostoime normitehniliselt läbi mõeldud ning vastutus nende omavaheliseks sobitamiseks jääb praktikas ettevõtjale endale.

Digireeglite pehmendamise üheks peamiseks argumendiks on üldise halduskoormuse vähendamine. IKÜM-i rakendamine on näidanud, et sama õigusnormi tõlgendatakse liikmesriikides erinevalt, kuna järelevalveasutuste praktika ei ole sama. Mitmes liikmesriigis tegutsev ettevõte peab seetõttu arvestama mitme paralleelse tõlgendusega, mis suurendab ühtaegu nii õiguslikku ebakindlust kui ka halduskoormust. Euroopa Komisjoni ettepaneku eesmärk on seda olukorda mõnevõrra leevendada.

Samas on juba enne Euroopa Komisjoni ettepaneku ametlikku sündi leidnud käsitlust, näiteks Euroopa digitaalõiguste organisatsiooni (European Digital Rights ehk EDR) poolt, et digireeglite „lihtsustamine“ ei tohiks tähendada tegelikult nõuete nõrgenemist. EDR on muuhulgas märkinud, et Euroopa Komisjoni ettepanek võib vähendada läbipaistvust ja järelevalvet just seal, kus turuosaliste jõuvahekorrad on niigi ebavõrdsed. Samuti ei ole EDRi hinnangul probleem mitte reeglite keerukuses, vaid selles, et suurte platvormide üle puudub tõhus järelevalve.

Seda kinnitab ka hiljutine Euroopa reklaamiturgu käsitlenud uuring, mille kohaselt paranes väiksemate teenusepakkujate konkurentsipositsioon pärast IKÜM-i jõustumist just seetõttu, et suured platvormid ei saanud enam piiramatult kasutajaandmeid koguda ja jagada. Uuringu järeldus oli, et väiksemate ettevõtete probleemid ei tulene mitte õigusaktist endast, vaid turu kontsentratsioonist ning sellest, et suurte platvormide rikkumistele ei järgne piisavalt tõsiseid tagajärgi. Sellest vaatenurgast võib IKÜM-i nõuete „pehmendamine“ väikeste ettevõtete nimel hoopis suurendada ebavõrdsust, mitte seda vähendada.

Järgmiseks põhjuseks on konkurentsivõime. Aastaid on kritiseeritud, et Euroopa õiguskeskkond on muutunud liiga keerukaks, mis pärsib omakorda innovatsiooni. Pole ime, et juba mitu aastat on rahvusvahelises debatis kinnistunud fraas “Euroopa reguleerub, USA innoveerib” (ingl “EU regulates and the US innovates”), mis peegeldab paraku ka laiemat muret. Olukorras, kus reeglid on ebaselged, kulub ettevõtetel hulgaliselt aega ja raha õiguslikele hinnangutele toodete arendamise asemel.

Euroopa Komisjoni ettepanek püüab kirjeldatud kriitikale vastata, täpsustades mõisteid ja ühtlustades reeglite omavahelist suhet. Risk on, et digireeglite „korrastamine“ ei vähenda praegust ebakindlust-ebaselgust, vaid muudab “ebaselguse” üksnes teistsuguseks. Senise normide paljususe asemel võib tekkida hoopis vajadus hakata mõistma, kuidas uued täpsustused olemasolevatega suhestuvad. Sellisel juhul ei vähene ettevõtja jaoks vajadus õigusalase toe järele, vaid tõenäoliselt see suureneb. Halduskoormuse vähendamise tähe all vastuvõetud muudatused, toovad hoopis juristidele tööd juurde.

Mida oodata?

Euroopa Komisjoni ettepanek on katse luua lõpuks terviklik digiraamistik, mis suudaks ajaga kaasas käia. Kui varasemalt reageeriti igale uuele tehnoloogiale eraldiseisvalt, siis nüüd püütakse kujundada süsteem, mis toimiks ka siis, kui innovatsioon liigub kiiremini kui seadusandlus. Kas see õnnestub, sõltub sellest, kas reeglid hakkavad toimima ka majanduse igapäevases rütmis. Euroopa Komisjoni ettepanek liigub nüüd tavapärases seadusandlikus menetluses. Lõplikke muudatusi kehtivatesse digireeglitesse võib seetõttu oodata alles lähiaastatel.

Artikkel ilmus esmakordselt Äripäevas.