Jüri Raidla: kohalik valimisõigus olgu kohaliku, mitte riigielu küsimus

Kohalik valimisõigus annab mittekodanikele õigustatud ootuse kohaliku elu korraldamises kaasa rääkimiseks, kuid ei anna mandaati riigiküsimuste üle otsustamiseks, kirjutab Ellex Raidla asutaja ja vanempartner Jüri Raidla.

Ukraina sõja taustal on lahti rullunud suur hulk erinevaid debatte. Nii neid, mis on otseselt või kaudselt sõjaga seotud kui ka neid, mis ei ole. Kohaliku omavalitsuse esinduskogude valimisõigusel puudub õiguslik seos sõjaga, isegi poliitilise seose välja joonistamiseks peab kõvasti vaeva nägema. Emotsionaalne seos on aga ilmne. Ühiskonna elus ei saa emotsionaalseid asju ignoreerida. Sestap tuleb ka kohaliku omavalitsuse valimisõiguse debatt läbi käia. Küll aga tuleks seda teha viisil, et debatiga riigi ja ühiskonna näppe liigselt ei kõrvetataks.

Õigus ei ole ega tohigi olla emotsionaalne. Õiguslikes küsimustes, sealhulgas ja eriti ühe või teise lahenduse põhiseaduslikkuse asjus debati rajamine emotsioonidele, ei teeni siseriiklikult kellegi huve, kindlasti mitte Eesti põlisrahva huve.

Põhiseaduse Assamblee andis valimisõiguse ka kodakondsuseta püsielanikele

Selleks, et teada saada kuidas kõik algas ning selleks, et paremini mõista Põhiseaduse mõtet, tuleb pöörduda alguste algusesse ehk Põhiseaduse Assamblee juurde. Põhiseaduse Assamblee võttis oma töö lähtealuseks Jüri Adamsi töögrupi poolt koostatud põhiseaduse eelnõu. Adamsi grupi eelnõus oli kohaliku omavalitsuse volikogu valimisõiguse asjus välja pakutud järgmine lahendus: „Kohaliku omavalitsuse volikogu valimisel on hääleõiguslik iga selle omavalitsusüksuse maa-alal alaliselt elav või töötav inimene, kes on saanud kaheksateist aastat vanaks.“ Teine eelnõu, millest Põhiseaduse Assamblee oma töös samuti suures ulatuses lähtus, oli Jüri Raidla töögrupi eelnõu. Raidla grupi eelnõus oli valimisõiguse reguleerimiseks välja pakutud selline seisukoht: „Hääleõiguslik on kohalike omavalitsuste volikogude valimisel seadusega määratud tingimustel igaüks, kes on saanud kaheksateist aastat vanaks ja elab alaliselt vastava kohaliku omavalitsuse maa-alal.“ Adamsi grupi eelnõus oli valimisõigus sätestatud märksa laiemana kui Raidla grupi eelnõus. Lisaks kohaliku omavalitsuse püsielanikele nägi selle grupi eelnõu ette valimisõiguse andmise ka kohaliku omavalitsuse territooriumil töötavatele inimestele.

Põhiseaduse Assamblee seisukohtade dünaamika valimisõiguse reguleerimisel oli aeglane, kuid selgepiiriline. Aeglane selle tõttu, et kohaliku omavalitsuse küsimustes küttis kõige enam kirgi küsimus sellest, kas kohalik omavalitsus peaks olema ühe- või kahetasandiline.  Suurt tähelepanu pälvis seegi, kui palju ja kui põhjalikult põhiseadus üldse peaks reguleerima kohaliku omavalitsusega seonduvat. Valimisõiguse asjus otsustati liikuda Raidla grupi poolt pakutud põhimõtte suunas, mis kitsendas mittekodanikest valimisõiguslike inimeste ringi võrreldes Assamblee töö lähtealuseks olnud eelnõuga. Põhiseaduse Assamblee poolt välja töötatud ja Eesti kodanikkonna poolt rahvahääletusel vastu võetud Põhiseaduses sätestati kohaliku omavalitsuse volikogu valimisõiguslike inimeste ring järgmiselt: „Kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel on seaduses ettenähtud tingimustel hääleõiguslikud selle omavalitsuse maa-alal püsivalt elavad isikud, kes on vähemalt kaheksateist aastat vanad.“

Võib lõpmatult vaielda praktiliste kaalutluste kaalukuse üle, miks Põhiseaduse Assamblee soovis anda kohalikel valimistel valimisõiguse ka mittekodanikele. Loomulikult oli üheks argumendiks vajadus hoida poliitiliselt laetud küsimuste arutelud esinduskogudes selle asemel, et poliitilisi arveid oleks klaaritud tänavatel. Loomulikult peeti silmas rahvuslikku olukorda Kirde-Eestis ning küllap trummeldas kukla taga ka demograafiline pilt Tallinnas. Assamblees ei unustanud sedagi, et volikogu kujutab endast kohaliku omavalitsuse territooriumil elavate inimeste jaoks kohalikku poliitilist esinduskogu. Demokraatia toimimise seisukohalt on oluline, et erinevad ühiskondlikud huvid oleksid ka kohalikul tasandil poliitilise otsustamise protsessis võimalikult ulatuslikult esindatud. Volikogu on vaid väliselt sarnane parlamendiga. Põhiseaduse kommentaaride (2017) kohaselt on volikogu kollegiaalne poliitiline haldusorgan, ei enamat. Assamblees, erinevalt hilisemast erakondlikust retoorikast, ei mindud õhinapõhiselt kohalike omavalitsuste tegutsemisampluaa laiendamisega sinnamaale, kus volikogud oleksid muudetud just kui miniparlamentideks. Volikogudele ei tohiks ka praegusele ajal kaude omistada rolli, mis neile ei kuulu.

Õiguslikult oli Põhiseaduse Assamblee aegadel kohaliku valimisõiguse käsitlemine märkimisväärselt lihtsam kui poliitiliselt. Teadaolevalt ei olnud siis ka Eestile õiguslikult siduvaid rahvusvahelisi lepinguid, mis oleksid kuidagigi kolmandate riikide kodanike suhtes ette kirjutanud lahendusi kohaliku valimisõiguse küsimuses. Õigusliku selguse huvides olgu märgitud, et pärast Eesti ühinemist Euroopa Liiduga on Euroopa Liidu kodanikel aktiivne valimisõigus tagatud Euroopa Liidu õiguse vahendusel. Eesti on asjakohased sätted lülitanud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadusesse.

Kohaliku omavalitsuse võim ei ole riigivõim Põhiseaduse tähenduses

Riigivõimu teostamine on kodanikkonna õigus. Põhiseaduse §-s 56 on kirjas valem, mille kohaselt saavad kodanikud teostada riigivõimu vaid kahel viisil – Riigikogu valimisega ja rahvahääletusega. Kohaliku omavalitsuse volikogude aktiivse valimisõiguse suhtes kujunes Põhiseaduse Assamblee positsioon selgeks. Selge oli ka minu poolt Assamblees tehtud ettekande kontseptsioon: „Omavalitsuste volikogude valimist ei ole me põhimõtteliselt nõus käsitlema riigivõimu teostamise viisina. Volikogude valimisega teostab rahvas omavalitsuslikku võimu, mitte aga riigivõimu.“ Hiljem on seda seisukohta kinnitanud Riigikohus, näiteks oma 8. oktoobri 2013.  aasta otsuses. Põhiseaduse Assamblee ei andnud kohaliku omavalitsuse võimu teostamise õigust eksklusiivselt ainult kodanikele. Eesti kodanikud, võttes rahvahääletusel vastu uue Põhiseaduse, aktsepteerisid Assamblee valikut.

Kodakondsus on inimese seos riigiga, mitte kohaliku omavalitsusega. Eesti on unitaarriik, mitte kohalike omavalitsuste konföderatsioon. Seetõttu ei ole kohalikule omavalitsusele ka mis tahes kummalisel õigusfilosoofilisel tasandil võimalik omistada riikluse fenomeni. Ka tõsiasi, et teatavatel juhtudel täidab kohalik omavalitsus riigi poolt talle delegeeritud ülesandeid, ei muuda asjade olemust. Sellisel juhtumil on riik oma pädevusse kuuluvas riigielu küsimuses otsuse juba teinud ning delegeerinud sellise otsuse täitmise kohalikule omavalitsusele. Kohalik omavalitsus ei muutu ka taolisel juhtumil riigivõimu lahutamatuks osaks. Tegemist ei ole kuidagi kohalikest valimistest sõltuva olukorraga, tegemist on riigi poolse tahtega, kus võimuakti legitimeerimise roll on kuulunud kodanikele läbi parlamendi ja parlamendi poolt moodustatud valitsuse.

Riigikogu on jätnud mittekodanike valimisõiguse kahel korral alles

Põhiseaduse Assamblee tegi õiguslikult õige otsuse, andes kohalikel valimistel aktiivse valimisõiguse omavalitsuse maa-alal elavatele alalistele elanikele, sõltumata kodakondsusest. Selguse huvides rõhutan, et samas ei kirjuta Põhiseadus ette kodakondsuse olemasolu või puudumisega seotud kriteeriume kohalikel valimistele kandideerimisõiguse suhtes. Sellest johtuvalt on Riigikogu seaduse vahendusel otsustanud, et kohaliku omavalituse volikogudesse võivad olla valitud ainult kodanikud. Riigikohus on omakorda kinnitanud, et parlamendi poolt kandideerimisõigusele seatud piirang on Põhiseadusega kooskõlas.

Põhiseaduse §-i 156, mis muu hulgas annab kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel valimisõiguse omavalitsuse püsielanikele, sõltumata kodakondsusest, on Riigikogu poolt kahel korral muudetud. Esimene muudatus jõustus 17. oktoobril 2005, millega kohaliku omavalitsuse volikogude volituste periood muudeti nelja-aastaseks. Teine muudatus jõustus 13. augustil 2015, millega valimisiga kohalikel valimistel langetati 18-lt aastalt 16-le aastale.

Kumbagi eelnimetatud muudatuse menetlemisel ei peetud vajalikuks muuta selles samas Põhiseaduse paragrahvis sätestatud alalise elaniku kui valimisõigusliku isiku instituuti. Mööngem, et järelikult on Riigikogu mitmete koosseisude poliitiline tahe selles küsimuses olnud samane Põhiseaduse Assamblee poliitilise tahtega. Kui Põhiseaduse §-s 156 lg 2 tehtud reservatsioon „seaduses sätestatud tingimustel“ võimaldaks Riigikogul seadusega laiendada või kitsendada valimisõiguslike inimeste ringi, siis pidanuks selle loogika kohaselt ju Riigikogu olema volitatud ka valimisiga vähendama kahe aasta võrra. Siiski ei arutatud tollal sellist õiguslikult põhjendamata ja poliitiliselt ohtlikku võimalust. Ja õigesti tehti, et sellist lähenemist ei kaalutud, kuna taolise kontseptsiooni realiseerimine olnuks vastuolus Põhiseadusega.

Põhiseaduse Assamblee arutelusid meenutades ja Assamblee dokumente taas lugedes on väga raske mitte aru saada Põhiseaduse § 156 lg 2 sättest ja mõttest. Valimisõigus on seotud alalise elaniku instituudiga. Seadusega saab kehtestada tingimusi, kuidas toimub kohaliku omavalitsuse maa-alal hääleõiguslike inimeste poolt oma hääleõiguse teostamine. Riigikohus on nentinud valimisõiguse põhiõiguslikku olemust. Põhiseadus ei anna Riigikogule ega kellelegi teisele volitust Põhiseadusest allpool seisva õigusaktiga hääleõiguslike inimeste ringi laiendada või kitsendada ning sel viisil sekkuda põhiõiguslike küsimuste reguleerimisse. Põhiseadus võimaldab seadusega reguleerida hääleõiguse teostamist, mitte kaotamist. Põhiseaduses sätestatud instituuti ei saa seadusega reguleerida olematuks. Sel lihtsal põhjusel oleks Riigikogu poolt seadusega mittekodanikelt valimisõiguse ära võtmine Põhiseadusega vastuolus.

Riigikogu kodulehelt on hõlpsasti leitav õiguskantsleri arvamus kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmise seaduse eelnõu (594 SE) kohta. Professionaalselt kõrgema kvaliteediga analüüsi on võimatu ette kujutada, tegemist on põhjaliku õigusliku käsitlusega, millega saab ainult nõustuda. Interpreteerides Põhiseaduse § 156 lg 2 sätteid koos Põhiseaduse mitmete teiste sätete ja Riigikohtu praktikaga, jõuab õiguskantsler järgimist väärt järeldustele: „Põhiseaduse kohaselt tohib Riigikogu näha ette hääletusõiguse kasutamise tingimused, mis aga ei tohi muuta põhiõigust sisutuks. Eelnõus pakutav kodakondsustsensus ei vasta Põhiseaduse      § 156 lg 2 sätestatule, sest jätab osa valimisealisi teovõimelisi linna või valla püsielanikke hääleõiguseta, mitte ei täpsusta hääleõiguse kasutamise tingimusi. Hääletamisiga ja kodakondsusnõue on olemuselt põhiseaduse tasandi küsimused.“ Õiguslikult on raske kui mitte võimatu teha teistsugust järeldust.

Mittekodanikel on tekkinud ootus oma hääleõigusele

Hoopis iseasi on küsimus sellise muudatuse vajalikkusest ja põhjendatusest ka siis, kui seda tehtaks põhiseaduslikult korrektsel viisil, see tähendab, Põhiseadust muutes. Kõneldes Riigikogu ees, väljendas Vabariigi President oma seisukohta, nentides, et „…on keeruline toetada üleskutseid võtta mittekodanikelt kohalikel valimistel õigus valida, …“. President näeb taolistes ettevõtmistes õigusriikluse painutamist. Presidendiga on põhjust nõustuda nii konkreetsele küsimusele hinnangu andmisel kui ka õigusriikluse painutamise mõiste toomisel meie õigus-poliitilisse kõnepruuki.

Õigusriiklusega on tihedalt seotud mitte ainult riigi tegevuse seaduslikkus, vaid ka ettenähtavus ja põhjendatus. Kohalikel valimistel on mittekodanikud omanud hääleõigust juba pisut rohkem kui 30 aastat. Neil on tekkinud õiguslikult ja psühholoogiliselt põhjendatud ootus, et hääleõigus on stabiilne instrument kohalikus elus osalemiseks. Tekkinud on seegi õiguspärane arusaam, et kui hääleõigust asutakse kitsendama või ära võtma, siis on selleks arusaadav ja reaalne põhjus ning et see protsess viiakse sel juhul läbi põhiseaduslikus korras.

Valimisõiguse ära võtmine võib suurendada julgeolekuriski

Mittekodanike hääleõigusest ilma jätmise põhjendusena tuuakse esile julgeolekuriski. See ei ole antud juhul pädev argument. Julgeolekuriskide maandamiseks on Eesti riigil ka ilma valimisõiguslike inimeste ringi piiramiseta olemas kõik õiguslikud instrumendid, mida tuleb ka kohasel viisil kasutada meie julgeoleku tagamiseks. On naiivne arvata, et Narva jõe tagant johtuv julgeolekurisk väheneb mittekodanikelt kohaliku valimisõiguse äravõtmisega. Vastupidi. Valimisõiguse ära võtmine ei vähenda julgeolekuriski vaid suurendab seda. Paradoksaalsel kombel puudutab mittekodanikelt valimisõiguse ära võtmine mitte ainult Venemaa ja Valgevene kodanikke, vaid kõiki väljaspool Euroopa Liitu asuvate riikide kodanikke. Jääb täiesti arusaamatuks, miks peaks piirama, näiteks, Ukraina, USA ja Suurbritannia kodanike õigusi, võttes neil ära kohaliku valimisõiguse.

Kohalikel omavalitsustel on mandaat vaid kohaliku elu küsimustega tegelemiseks

Erakonnad, õiguskaitseorganid ja kohus peavad hoidma kohaliku omavalitsuse organid oma liistude juures, see tähendab tegelemas kohaliku elu küsimustega, mitte riigielu valdkonda kuuluva poliitikaga. Erakondadelt ootaksin, esiteks, et nad hoiaksid valimiskampaaniates selget piirjoont kohaliku omavalitsuse pädevusse kuuluvate küsimuste ja riigielu teemade vahel.

Kui kohaliku omavalitsuse valimiskampaaniates klaaritakse omavahelisi arveid riigipoliitika küsimustes, siis sellisest aadrilaskmisest algabki inimeste teadvuses leviv väärarusaam, justkui oleks kohalik volikogu ka riigielu küsimustes tegija staatuses.

Teine asi, mida erakonnad saaksid ja peaksid Riigikogus tegema, on olemasolevate seaduste süsteemsuse tagamine. Näiteks, volikogu peab töötama riigikeeles ehk eesti keeles. Samas saavad volikogusse olla valitud inimesed, kes eesti keelest suurt midagi ei tea. Peab olema hiromant mõistmaks, kuidas sellises seaduste lünklikkuse olukorras saaks tegelikkuses olla tagatud seaduskuulekas haldus kõigis kohalikes omavalitsustes.

Ja kolmandaks oleks erakondadel aeg realiseerida Riigireformi Sihtasutuse ettepanek ning töötada välja ja vastu võtta uus kohaliku omavalituse korralduse seadus (KOKS). Piisab sellest, kui KOKSi vaadata vaid visuaalselt, mõistmaks, et KOKSi muudatuste ja viidete rägastikust läbi närimine on mitme päeva töö ka kogenud juristidele. Mida siis peavad KOKSi rakendavad omavalitsustegelased tegema? Aeg on küps ka Rait Maruste poolt propageeritava pealinnaseaduse välja töötamiseks.

Nende kahe seadusega on võimalik ja vajalik täpselt ning selgelt ära piiritleda kohalike omavalitsuste pädevus, tõmmata koomale pseudodemokraataia mängimine kohalike omavalitsuse pädevusse mitte kuuluvates küsimustes ja suunata omavalitustegelased tegelema sellega, millega nad on kutsutud ja seatud tegelema. Ning kui peaks juhtuma, et kohalikes omavalitsustes täpselt ja arusaadavalt sõnastatud seadusi ei täideta, on meil olemas õiguskaitseorganid ja kohus. Sellist tulevikuvisandit järgides on võimalik tagada valimisõiguse teostamine ja kohaliku omavalitsuse toimimine õigusriigile omasel viisil, ilma õigusriiki painutamata ja julgeolekuriski suurendamata.

Artikkel ilmus 24.09.2022 Postimehes.