Jüri Raidla ja Martin Mäesalu: lihtsustatud haldustrahvid on ohuks ettevõtjate põhiõigustele

Justiitsministeeriumis valminud konkurentsiseaduse muutmise eelnõu, millega soovitakse anda riigile edaspidi õigus määrata ettevõtetele lihtsustatud korras kuni 10 protsendini käibest ulatuvaid haldustrahve, on vastuolus põhiseadusega ja rikub ettevõtjate põhiõigusi, kirjutavad advokaadibüroo Ellex Raidla partnerid Jüri Raidla ja Martin Mäesalu.

Eelmise aasta lõpus kooskõlastusringile saadetud eelnõu konkurentsiseaduse ning sellega seonduvate teiste seaduste muutmiseks soovib Eestis luua uue, valdkonnaspetsiifilise erihaldusmenetluse, mille ainuke eesmärk tundub olevat isikute karistamise lihtsustamine konkurentsireeglite rikkumise eest. Õiguspoliitiliselt saab loomulikult otsustada, et edaspidi rakendab riik karistusi ka haldusmenetluses, kuid see ei vabasta riiki kohustusest tagada menetlusalustele isikutele nende põhiõigused. Riigi sanktsioneeriv tegevus saab toimuda ainult ranges kooskõlas põhiseaduse ning põhiõigusi tagavalt välja töötatud menetlusseadustikega. Põhiõiguste kaitse on demokraatliku õigusriigi üks alustaladest.

Tavaliselt on justiitsministeeriumi koostatud eelnõudele kooskõlastusprotsessis laekuv tagasiside tehniline ja vähese või vähemalt hoolikalt peidetud emotsiooniga. Selle aasta jaanuaris-veebruaris konkurentsiseaduse muutmise seaduse eelnõule laekunud tagasiside on olnud kõike muud kui selline.

Tartu Ülikooli õigusteadlased heidavad ette, et eelnõus sisalduv plaan “on lühinägelik ja vastutustundetu” ning et eelnõus võetud lähenemine “õigusloomele ja Eesti inimeste põhiõiguste kaitsele on nihilistlik ja lubamatu”. Õiguskantsler kritiseerib eelnõu, rõhutades, et “avaliku võimu vigade vältimiseks mõeldud menetlusreeglitest loobumine ei ole põhiseaduspärane lahendus”. Advokatuur kordab sama kriitikat ning rõhutab, et eelnõu vähene detailsus loob vaid petliku arusaama uue menetlusliigi loomise lihtsusest. Lõppastmes möönab ka konkurentsiamet, et “mitmed kesksed eelnõus sätestatud lahendused on probleemsed”. Keegi ei ole rahul.

Sisuliste põhjendusteta tehtud valik

Millest selline läbiv ja terav kriitika?

Eesti riigil oli kohustus enam kui aasta eest võtta õiguskorda üle nn konkurentsireeglite järelevalvet tõhustav direktiiv (juristide kõnepruugis ECN+ direktiiv). Direktiivi eesmärk on järelevalve tõhustamine, mille osaks oleks ka konkurentsiametile õiguse andmine väga suurte trahvide määramiseks.

Lihtsustatult peaks konkurentsiamet tulevikus saama rakendada trahvi, mille suurus on kuni 10% ettevõtja ülemaailmsest käibest (ilma teiste piirangutega). See võib tähendada trahve kümnete ja enamgi miljonite ulatuses.

Direktiiv nõuab, et konkurentsiametitel Euroopas peab olema võimalus viidatud trahve rakendada “muus kui kriminaalmenetluses”. Samas ei piira direktiiv liikmesriigi võimalust trahvide tegemiseks näiteks väärteomenetluses (teatud muudatustega seadustes). Direktiivi ülevõtmiseks väärteomenetluse raames toetasid näiteks ka justiitsministeeriumi tellimusel analüüsi teostanud Tartu Ülikooli õigusteadlased.

Õiguspoliitiliselt on sisuliste põhjendusteta tehtud valik miljonitrahvide kehtestamiseks haldusmenetluses tavapärase väärteomenetluse asemel. Tegemist võib olla esmapilgul tehnilise küsimusega, kuid ministeeriumi tehtud valikul on laiem mõju, seades kahtluse alla eelnõu põhiseaduspärasuse.

Paarkümmend üldist sätet ei päästa

Haldusmenetlus ei ole Eestis karistava eesmärgiga. Sellest tulenevalt ei ole haldus- ega seotud kohtumenetlustes senini kehtestatud selliseid norme, mis on hädavajalikult riigi sanktsioneerivates menetluses, et tagada isiku põhiõiguste kaitse.

Eesti õiguskorras seni tehtud valiku kohaselt leiab isikute karistamine aset väärteo- või kriminaalmenetluses. Neis menetlustes on kehtestatud spetsiifilised ja tasakaalustatud reeglid, mis järgivad põhiseadust (mida on ka korduvalt kohtulikult kontrollitud). Sellest kantult on välja kujunenud pikaajaline kohtupraktika ning õigusteooria.

Kui arusaamatutel kaalutlustel ja sõnaselge kohustuseta Euroopa õigusest tehakse õiguspoliitiline otsus laiendada isikute karistamist haldusmenetlusse, siis ei ole tegemist tehnilise küsimusega. Haldusmenetlusse tuleks sel juhul lisada suur hulk õiguslikke garantiisid isikute põhiõiguste tagamiseks ja riigi võimaliku omavoli vältimiseks. Tuleks luua sisult samaväärne detailne ja läbikaalutletud normistik kui hetkel kehtiv väärteomenetluse seadustik.
Eelnõuga tekitatav põhimõtteline probleem ei ole kõrvaldatav konkurentsiseadusesse paarikümne üldise sätte lisamisega. Seda eriti olukorras, kus jääb ilmne mulje, et õiguspoliitilise valiku peamine õigustus on soov minna kergema vastupanu teed ning sillutada teed isikute lihtsamaks karistamiseks. Nõustudes õiguskantsleri seisukohtaga, et “eesmärk saab ju olla vaid ausa ja õiglase konkurentsikeskkonna tagamine, mitte ettevõtjate karistamine”, tuleb nentida, et seda eesmärki eelnõu ei järgi.
Eelnõu tuleb tervikuna tagasi lükata kui Eesti õiguskorda sobimatu novell, mille kooskõla põhiseadusega on enam kui küsitav. Eelnõus on märkimisväärne hulk probleeme, mille kõrvaldamine ei ole võimalik üksikute muudatustega.

Õigusselguse riive takkapihta

Üheks põhiseadusega tagatud oluliseks põhimõtteks on mittesüüstamise privileeg, mille kohaselt ei tohi kedagi sundida tunnistama iseenda vastu. See ei hõlma ainult õigust keelduda süü omaksvõtmisest, vaid ka teabe või selgituste andmisest. Eelnõu valguses saab selline õigus oluliselt piiratud. Menetlusaluse isiku olukorda halvendab veelgi enam eelnõu ebaselgus küsimuses, millal saab ütlustest keelduda ning millal võib isik näiteks saada karistada eksitava ja ebatäieliku teabe andmise eest.

Suur kaal on jäetud normi rakendava ametniku hinnangutele, millest võib hakata sõltuma ulatuslike täiendavate sanktsioonide rakendumine. Selliselt tekib lisaks viidatud mittesüüstamise põhiõiguse riivele ka oluline õigusselguse riive.

Eelnõu alusel tekib võimalus koguda ettevõtjalt tõendeid enne tema menetlusaluseks isikuks kuulutamist. Nii oleks ettevõtjal väga väiksed võimalused (kui üldse) keelduda informatsiooni andmisest.

Tuleb silmas pidada, et informatsiooni kogumise järgselt saab kogutud tõendeid praktikas piiranguteta kasutada ettevõtja karistamiseks. See on aga vastuolus Euroopa Inimõiguste Kohtu ja riigikohtu praktikaga. Võrdluseks: kriminaalmenetluse seadustik näeb ette vaid erandlikud juhud, millal on tõendina lubatavad süüdistatava poolt teise kriminaalasja kohtulikul arutamisel antud ütlused.

Reeglite puudumine häirib kohtulikku kontrolli

Kui tavapäraselt peaks menetluse tulemina jõutama trahvi suuruse määratlemiseni, siis eelnõus puudub süstemaatiline käsitlus trahvi suuruse arvutamise põhimõtetest. Eelnõu näeks ette karistuse ülemmäära ning üldised sätted karistuse suuruse tuletamiseks. Selles osas puudub süstemaatiline ja täpne reeglistik. Trahvide määramisel võib siinkohal tekkida oluline riigivõimu omavoli.

Reeglite puudumise tõttu on häiritud ka efektiivne kohtulik kontroll – kuidas peaks kohus kontrollima, kas trahv on õigesti määratud, kui puuduvad piisavad reeglid selle määramiseks? Lisaks jääb eelnõust kõlama eeldus, et trahvi määramise algpunktiks on maksimaalne trahvimäär ja alles selle järel hakatakse arvestama muude asjaoludega vastavalt haldusorgani diskretsioonile.

Võrdlusena olgu märgitud, et põhiseaduspärases süüteomenetlustes, mille üheks alaliigiks on väärteomenetlus, on olemas detailne reeglistik, pikaajaline kohtupraktika ning välja arenenud õigusteoreetiline käsitlus karistuse suuruste tuletamiseks. Eelnõuga astutakse senisest lahendusest kõrvale ja uut asemele ei pakuta.

Põhiseaduse kohaselt on isikul õigus kaitsele riigivõimu omavoli eest. Tähtis element siin on võimalus tehtud otsuseid kohtulikult vaidlustada. Kahjuks aga ei ole eelnõus tagatud ühemõtteliselt võimalust kohtul hinnata terviklikult ja piiranguteta kogu trahviotsust. On oluline risk, et halduskohtud rakendavad tavapäraseid diskretsiooniotsuse hindamisele laienevaid reegleid – see tähendab, et kohtud ei tühista otsust, kui ei ole olulisi kaalutlusvigu.

Eelnõu analüüs näitab, et ei ole välistatud sama teo eest korduv karistamine. Topelt karistamise keeld on õigusriikliku õigusemõistmise üks olulisemaid põhimõtteid. Eelnõu aga kitsendab seda õigusriikliku õigusemõistmise põhimõtet ning avab tarbetud vaidlused antud küsimuses.

Korrektne väljapääs on olemas

Üldistatud kriitilise remargina tuleb tõdeda, et eelnõu on läbivalt vastuoluline ja ebaselge, sealhulgas võetakse arusaamatult üle ka eraõigusest tulenevaid sätteid. Sellist eelnõu sisulist ebaselgust ning vastuolulistust on toonud välja sisuliselt kõik arvamust avaldanud asutused. Eelnõu ebaselgus ja vastuolulisus on sedavõrd oluline, et on potentsiaalselt vastuolus põhiseadusest tulenevate õigusselguse ja -kindluse põhimõtetega.

Kuigi Eesti on ECN+ direktiivi ülevõtmisega viivituses, ei saa uue menetlusliigi loomine aset leida kiirkorras. Ka ei tohiks eelnõu probleemides otsida mõne üksiku ametniku tegematajätmist. Riigi poolt endale põhjendamatult võetud ülesanne ongi keeruline. On selge, et eelnõu jääb problemaatiliseks ja lõppastmes selliselt rakendades toob kaasa aastaid kestvaid menetluslike vaidlusi.

Samal ajal on olemas korrektne väljapääs. Kõige efektiivsemaks lahenduseks võiks olla Eesti süüteomenetlusse vajalike täienduste tegemine. Väärteomenetluse seadustik on aastaid võimaldanud karistamist põhiseaduspäraselt. Ilmselt puudub vaidlus, et need normid ei pruugi olla ajaga kaasas käinud. Samas laiem süüteomenetluse reform võiks võimaldada laiemat kasu ka teistes valdkondades (finantsjärelevalve, andmekaitse vms), selle asemel et luua ebatäielikke ja probleemseid lisamenetlusi.

Loe ka artiklit Äripäevast.

Valdkonna eksperdid

Person Item Background
Martin Mäesalu
Partner / Eesti
Person Item Background
Jüri Raidla
Jüri Raidla, Dr. iur.
Vanempartner / Eesti